所有这些都需要具备资源投入的实力。

（一）理想类型分析方法的引入 理想类型（Idealtypus）[13]是马克思·韦伯在社会学研究领域提出的一个重要概念，也代表着一种研究视角。尽管如此，行政执法与行政决策程序，在分类的理念上已可被视为理想类型产生的雏形，执法主要体现了行政机关的传统功能，而决策则是行政机关功能不断发展的产物，只是目前的实定法对二者程序特征与构造的刻画仍显粗糙。

在严格的法律保留原则之下，行政机关往往只具有在个案中适用法律的权力，但在法律无法做到事无巨细、司法机关对于行政专业性问题又并不擅长的情况下，行政机关开始承担更多的政策判断、利害调整和规范制定的任务。第二，为了建构主观公法权利体系，区分自由个体、国家成员、国家机关承担者三种身份，都以个人与国家的完全分离为前提。美国联邦行政程序法将行政行为分为行政决定（adjudication）[9]和规则制定（rulemaking）两种类型。但这一展示过程至少为行政听证制度的设计提供了一个启示：行政听证程序的构造不应当是单一的，甚至无法被简单划归为几种固定的类型。在行政过程的视角下，第一，主观公法权利体系中包含的各项请求权，只是行政过程中所处理的各种权益关系的一部分内容。

因此，为最大程度发挥听证程序的功能，应对政策议题进行筛选和细化。行政政策的制定，是一个不同类型的信息和知识进行交涉和运用的过程，但并非政策中的所有争议均适宜通过听证程序来解决。这其实是代表性问题的第一个层面，是组织层面上的代表性，即听证过程广泛地吸纳了对政策议题有权益诉求的群体。

深入到个人在公法上的身份地位这一层面，居于主动地位的个人，其最终目的就是形成高级意志。参见[德]格奥格•耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第78-79页。[18] 现实中听证程序的具体安排并不需要精准地符合理想类型中的种种特征，恰恰相反，由于行政任务的复杂多样，其目的、功能以及其中所涉及的争议问题，难免以混合的形态出现的。美国联邦行政程序法将行政行为分为行政决定（adjudication）[9]和规则制定（rulemaking）两种类型。

尽管理想类型来源于经验，但由于这一建构过程抽象出了个别现象并予以一定程度的放大，这就意味着理想类型已经脱离了特定的背景，在价值和目的判断上是中立。即便在不同类型中都适用听证程序，但在具体构造上也不具有明显差异。

在风险社会的背景下，科学和法律制度建立起来的风险计算方法崩溃了，[29]寄希望于立法机关的事前规范或是司法机关的事后救济可能都是徒劳，因此即便在其并不那么擅长的领域，行政机关也需承担决策于未知的风险。因此，在政策形成型听证程序中，作为听证主持人的行政机关需要把握程序目标的基本价值取向，而各方参与主体则是在这一基础上就各自利益进行协商与平衡。（2）口头辩论听证的主持人在存在偏见的可能时应当回避（5 U.S.C. §556(b)）。第二，听证结论拘束力的强弱还与听证过程双方合意程度相关，当合意无法达成，也就是沟通过程并没有达到理性证成的效果时，行政机关可在说明理由的基础上根据法定职权作出决定。

在个案裁决型听证中，利害关系人以谋求自由状态和合法权益的实现为目的，呈现防御性特点，因而与行政诉讼有较大相似性，但能够进入诉讼程序的仅为公法上的请求权，而行政程序还应包含更广泛的权益关系。[39] 反对冲突与互换冲突是台湾学者赖恒盈提出的行政法律关系中的一对关系，这一观点借鉴了日本学者山本隆司提出的反对的利害关系与互换的利害关系这对概念。上文图3已经呈现了政策议题中存在的多元冲突，以及政策形成程序中各方权益互相协调的过程，同时也展现了草案制定者（政策制定机关）在这一过程中的角色和功能。（10）最终决定必须包括对案卷中所记载的事实的、法律的或自由裁量权的实质性争议所作的裁定、结论、及其理由或根据（5 U.S.C. §557(c)(3)(A)）。

这是由于公法权利的成立，特别是公法上请求权的确立，前提是否认个人对国家的纯粹被动地位，也就是否认国家所代表的共同利益对个人利益的完全吸收，那么首先就需要确认个人作为独立主体而拥有的不可被吸收的利益。[40]基于此行政权有限可处分的原则，行政机关与其他听证程序参与人进行利益互换的空间也是有限的。

以理想类型的研究进路，在现有制度雏形的基础上，并结合行政机关功能的变迁，可提炼出行政听证的两种纯粹类型——个案裁决型听证和政策形成型听证。这一过程的核心是行政机关与相对人以及其他利益相关主体之间的信息互换与整合，因此本质上是各程序参与主体间的理性沟通行为。

听证程序本身，对听证参加人双方也有比较明显的约束效果，参加人要为自己的论辩行为负责并承担由这一参与行为产生的结果。在部分法规范中，会以部门陈述人来指代这类主体，以与个案裁决型听证中的调查人员相区别。[61]另一方面，所谓决策的科学化，在某种程度上更为注重的是政策方案在实体上的效果，亦即正确、合理、有效等，这些效果需要多方面的论证材料来支持。[5]而关于什么样的听证才是符合正当程序的，Powell大法官在Mathews v. Eldridge[6]判决中指出了三方面的因素：（1）可能受到行政行为影响的个人利益。在听证程序中，政策草案制定者指的就是，参与了草案拟定并代表行政机关对政策议题进行陈述的工作人员。专家学者理论上不代表特定权益诉求，本办法将其列入参加人范围，是以听证会的形式吸收了专家咨询会的功能。

摘要:  通过对现有行政听证制度的历史梳理可以发现，脱胎于抗辩式庭审过程的听证程序，在被移植到行政过程中时出现了适用困境。[51] 参见王锡锌：《公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架》，中国民主与法制出版社2007年版，第85-87页。

[35]但是，地位本身所代表的内涵并不仅限于权利，这本质上还表征着个人与国家的一种关系。第二，即便应当经过听证程序，也并不需要采取准庭审的方式。

因而，在民事关系中，互利互惠关系所产生的程序结果是顺理成章的，但在行政关系中则难免令人生疑。[33] Lon L. Fuller教授这一论文中的研究对象adjudication，在此处翻译成裁判是采纳了该词的本意，也较符合这一论文的语境，并且与美国行政法中的adjudication（行政决定）和rulemaking（规则制定）相区别。

基于互利互惠的社会秩序，最典型的是合同关系，关系中主体的参与形式是协商。[49]比如《政府制定价格听证办法》还进一步细化了听证会参加人的构成，其中行政机关以外的听证代表，包括了消费者、经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方。而在后一种情况下，尽管行政过程表现为一种行政-私人的垂直关系，但实质为多个私人主体之间的利益交换与协调，也就是私人利益之间的水平冲突在转换为行政过程时仍然得以保留。但行政机关在拥有更多决策权力的同时，也开始承担更多的决策风险。

第一，处在消极地位时，个人利益被认为具有区别于公共利益的独立价值，公权力不得违反法律规定对个人权益进行限制。将公法上的请求权与其他相关利益加以区分，其重要的目的在于，拥有请求权的主体可以诉讼的形式来实现自己的利益。

通过个案裁决型听证程序来处理一元冲突的结构可见以下示意图： 图1 如将个案裁决过程所需解决的争议问题视为直角坐标系的原点，实心原点表明听证程序所需处理的主要争议问题单一且明确。另一方面，听证程序不再只是对个案化的行政决定过程加以限制，而开始被视为行政决策（特别是重大行政决策）程序的重要环节。

联邦最高法院在Cafeteria Restaurant Workers Union v. McElroy[3]案的判决中也认可了此种观点。[16] [德]马克思•韦伯：《社会科学方法论》，李秋零、田薇译，中国人民大学出版社1999年版，第33页。

第二，处于主动地位的个人有权要求国家承认其作为国家职权承担者的资格，在形式上个人以国家这一高级整体的组成部分的角色出现。[41] 此外，跳脱出行政权原理的框架，行政过程中的利益互换并不仅限于权力-权利意义上的公共利益-个人利益，也就是双方并不只是以处分各自的权力-权利的方式来实现利益互换的。[20] [美]米尔伊安•R. 达玛什卡：《司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序》，郑戈译，中国政法大学出版社2015年版，第16页。[54] 笔者在对宁波市的行政审批制度改革进行调研时了解到，其从2010年底开始实施基本建设项目联合审批运作机制，核心便是会商会审制度。

可以说，个案听证过程的封闭性很大程度上化解或矫正了实体结果的有限理性问题，使得听证程序与结论对行政决定形成很强的拘束效果。本条还规定了另外两类听证参加人，相关领域的专家学者，以及政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。

同时，就政策方案的合理性而言，听证这样一种参与模式的证成效力是有限的。[60] 科学化和民主化这样的规范目的，同样会出现在立法听证程序规范中，但在个案裁决型听证相关的程序规定中则一般并没有。

另一方面，程序的参与主体还可能是不完全的，即并非所有利益群体都有代表参与到该程序之中。[7]进而采用了一种在个案中对私人与政府利益进行权衡的方式，来决定程序的正当性。

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